Governo do Distrito Federal usurpa função, exclusiva, da União (inc. XIV do Art. 21 da CF/88) – cuja competência é indelegável – ao se lançar, como legítimo, para tratar de remuneração dos Policiais Civis do Distrito Federal.

“Nenhum desejo político está acima da Lei”. (Procuradora da Justiça Federal, Raquel Dodge).


Por que a Polícia Civil do Distrito Federal só negocia reposições salariais quando a Polícia Federal, também negocia?

Contrariando entendimento do Governo do Distrito Federal, apresento argumentos, legais, que o torna ilegítimo para tratar de remuneração dos Policiais Civis do Distrito Federal, mormente, firmar acordos. 

Num primeiro momento, deve-se observar que a Carreira Policial Civil do Distrito Federal foi criada pelo Governo Federal – e não pelo Distrital – em 12 de março de 1.985, via Decreto-Lei nº 2.266, a qual passou a desenvolver, no Distrito Federal, atribuições de Polícia Judiciária, responsável pela apuração das infrações penais, salvo a militares.

Consoante prescreve a Constituição Federal/88, a Polícia Civil do Distrito Federal está subordinada ao Governador (§ 6º, do Art. 144, da CF/88).

Os dicionários apontam como sinônimos de subordinação, o vínculo, a obediência, submissão, etc., mas não a propriedade. E o conceito de propriedade relaciona-se com o “direito real que dá a uma pessoa (denominada então “proprietário”) a posse de uma coisa, em todas as suas relações”. E como enxergamos o Governo do Distrito Federal não tem a propriedade dos servidores Policiais Civis em todas as suas relações. Prova disto é a exclusão destes servidores da Lei Complementar Distrital nº 840/2011 – Regime Jurídico dos Servidores Públicos do Distrito Federal, em razão de serem regidos por Leis Federais: Lei nº 4.878/65, em conjunto com a Polícia Federal e, subsidiariamente, pela a Lei nº 8.112/90.

Por outro lado, a Constituição Federal/88, prescreve no inciso XIV, Art. 21, que manter e organizar a Polícia Civil é competência privativa do Governo Federal. O que vale dizer que aquilo que for direcionado a estes verbos não deve ser tratado no âmbito do Distrito Federal, mas em âmbito federal: Poder Executivo e Congresso Nacional, como por exemplo, votação de Projetos que tratem de reajustes salariais.

Na mesma linha, dado a insistência do Governo do Distrito Federal insurgir-se nesta questão – votar Projetos que lidam acerca de remuneração e organização – salarial, a Suprema Corte instituiu a Súmula Vinculante nº 39, que diz que “Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal”.

Para o STF, interpretando a Constituição Federal, é um contrassenso a Polícia Civil ser administrada pelo Governador do Distrito Federal, muito embora conste da Carta Magna (§ 6º, Art. 144), está subordinada, acrescentando que lei distrital não poderá tratar do que dispõe o verbo manter, que significa quanto custará pagar os quadros dos servidores policiais. Se não vejamos:

"De saída, tenho por manifesta a inconstitucionalidade material da Lei Distrital 935, de 11 de outubro de 1995. É que, ao instituir a chamada 'gratificação por risco de vida' dos policiais e bombeiros militares do Distrito Federal, o Poder Legislativo distrital usurpou a competência material da União para 'organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio' (inciso XIV do art. 21 da CF/88). Dái a Súmula 647 do Supremo Tribunal Federal: (...)." (ADI 3791, Relator Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgamento em 16.6.2010, DJe de 27.8.2010)

"II. Distrito Federal: polícia civil e militar: organização e manutenção da União: significado. Ao prescrever a Constituição (art. 21, XIV) que compete à União organizar e manter a polícia do Distrito Federal - apesar do contrassenso de entregá-la depois ao comando do Governador (art. 144, § 6º) - parece não poder a lei distrital dispor sobre o essencial do verbo 'manter', que é prescrever quanto custará pagar os quadros de servidores policiais: desse modo a liminar do Tribunal de Justiça local, que impõe a equiparação de vencimentos entre policiais - servidores mantidos pela União - e servidores do Distrito Federal parece que, ou impõe a este despesa que cabe à União ou, se a imputa a esta, emana de autoridade incompetente e, em qualquer hipótese, acarreta risco de grave lesão à ordem administrativa." (SS 846 AgR, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento em 29.5.1996, DJ de 8.11.1996)[2]

A Lei 4.878, de 3 de dezembro de 1.965, ainda em vigor, dispõe sobre o Regime Jurídico peculiar dos funcionários policiais civis da União – Polícia Federal – e do Distrito Federal.

Nesse estado de confusão legislativa foi instituída no âmbito do Distrito Federal, a Lei nº 10.633, de 27 de dezembro de 2002 para atender a regulamentação do inciso XIV do Art. 21 da Constituição Federal, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal (art. 1º). Muito embora os recursos sejam entregues ao Governo do Distrito Federal, estes são supervisionados pelo Ministério da Fazenda (art. 3º).

Seguindo o que determina a Lei 10.633 – conhecida como a Lei do Fundo Constitucional – o Governo do Distrito Federal quis avançar no sentido de se tornar legítimo para tratar de salários dos Policiais Civis, e por não dizer, de toda a área de Segurança Pública, tentando emplacar dispositivo que o autorizasse, porém, vetado pelo Governo Federal. Naquela ocasião, o GDF queria que: “§ 2º A criação de cargos, os reajustes ou vantagens salariais ou qualquer outro tipo de benefício a ser concedido aos servidores e militares da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal serão realizados por lei federal, e seus efeitos financeiros deverão ser acrescidos às dotações do FCDF.”

Para vetar referido dispositivo, a Presidência justificou no seguinte sentido:

Razões do veto

"No projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo previa-se que os efeitos decorrentes de aumento nas despesas com pessoal seriam compensados no âmbito do Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF. Ou seja, definiu-se um teto para os repasses de recursos para o GDF. A não consideração de tal dispositivo faz com que, ao longo do exercício, determinações legais que aumentem despesas, como reajustes salariais, por exemplo, impliquem na necessidade de acréscimo em algumas dotações orçamentárias, elevando, por conseguinte, o valor a ser transferido no período e prejudicando o equilíbrio orçamentário da União, contrariando o interesse público."[4]

Percebe-se, então, que muito embora a Polícia Civil esteja subordinada ao Governo do Distrito Federal, este está impedido, legalmente, de tratar de remuneração dos Policiais Civis. E por quê? Porque nessa tratativa o Governo do Distrito Federal não pode causar desequilíbrio orçamentário da União, visto que, consoante consta da Lei nº 101 de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – as dotações orçamentárias referente a salários dos Policiais Civis implicam na Responsabilidade Fiscal da União e não do GDF, conforme consta do § 2º, inciso IV, Art. 2º, do referido diploma legal. Senão vejamos:

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

...

       IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntese outras receitas também correntes, deduzidos:

...

§ 2oNão serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1odo art. 19.

Complementando o que diz a LRF:

Art. 19. Para os fins do disposto nocaputdo art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

       ...

§ 1oNa verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

       ...

V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dosincisos XIIIeXIV do art. 21 da Constituiçãoe doart. 31 da Emenda Constitucional no19;[6]-sic”(Negritei).

Porquanto, é um contrassenso, bem como desnecessário e contrário a Lei, os Policiais Civis dependerem de manifestação do Governador, vez que esta não obriga o Governo Federal a atender negociações fora do contexto, ou seja, quando não há negociações com a Polícia Federal, como já explicitado acima.

O Governo Federal, assim como o Distrital, alegam que a confusão está na questão do Pacto Federativo – um ente não pode interferir no outro. Contudo, é de bom alvitre deixar claro, que os percentuais de reajustes deferidos aos Policiais Civis não são determinados pelo Governo do Distrito Federal, como está explícito acima, e, sim, pelo Governo Federal, pois referidos recursos implicam no orçamento da União, consoante é expressamente previsto na Lei nº 101/2000. Ora, se “a repartição de competências é pressuposto do federalismo” (Acórdão nº 952455-TJ-DFT), não estaria aí havendo uma invasão do Governo Federal ao Pacto Federativo, determinando ao Distrito Federal o índice de reajuste a ser pagos aos Policiais Civis? E nesse sentido não estaria o Governo Federal interferindo em recursos do Distrito Federal?

O próprio TJDFT entende que não cabe ao Governo do Distrito Federal tratar de remuneração dos Policiais Civis, dado ao que determina a Constituição Federal. Vejamos:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL Nº 90/2015. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL DODISTRITO FEDERAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO. ART. 21, XVI, DA CF/88. SÚMULA VINCULANTE Nº 39. VIOLAÇÃO ÀS CLÁUSULAS PÉTREAS DA FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. OFENSA AOS ARTIGOS 14; 53; 70, §3º; 71, §1º, I, II e IV; 100, VI e X e 175, § 1o, I e II,DALEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL.

1. Não há que se falar em mera ofensa reflexa à Lei Orgânica do Distrito Federal e de questão de legalidade quando são apontados expressamente como parâmetro de controle artigos da Lei Orgânica aos quais se imputa violação pela ELODF nº 90/2015. Preliminar de não conhecimento rejeitada.

2. O Controle de constitucionalidade das emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal pelo Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios é um instrumento de garantia de coerência do sistema jurídico-constitucional em um Estado Federado, por assegurar o respeito a limites ao poder de reforma do poder constituinte derivado decorrente, quais sejam, as cláusulas pétreas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal e às normas de observância obrigatórias reproduzidas nesse diploma.

3. Da interpretação sistemática da Constituição e da Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 14) conjugada com a aplicação do princípio da conformidade funcional extrai-se que, como compete à União organizar e manter a polícia civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, com redação da EC nº 19/98), essa possui competência, por força da teoria dos poderes implícitos, para dispor sobre seu regime jurídico, remuneração, criação e provimento dos seus cargos. Isso porque cabe ao ente que subvenciona os gastos realizar as regras e o planejamento da sua alocação, por meio do poder normatizador. Assim, reconhece-se a inconstitucionalidade formal da ELODF nº 90/2015 por violar o art. 21, XIV, da CF/88, c/c o art. 14 da LODF. Não se aplica ao caso a competência concorrente do art. 24, XVI, da CF/88, visto que incide a regra específica do art. 21, XIV, da CF/88 para a situação peculiar do Distrito Federal. Tais normas de repartição de competências são normas de observância obrigatória recepcionadas pelo art. 14 pela LODF. (Negritei).

4. A ELODF nº 90/2015 invade competência exclusiva da União, uma vez que trata da organização administrativa, regime jurídico, remuneração e provimento de cargos da polícia civil ao delegar atribuições ao Diretor-Geral da Polícia Civil do DF para autorizar a realização de concursos e prover cargos, sob consulta da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do Distrito Federal; ao atribuir a lei distrital a competência legislativa suplementar da matéria do art. 24, XVI, da CF; ao conceder benefícios à carreira (como auxílio-moradia e auxílio-uniforme); ao ordenar a aplicação subsidiária do regime jurídico geral dos servidores públicos do DF aos policiais civis; ao determinar que o Governador regulamente as verbas indenizatórias e a organização da carreira.

5. Verifica-se, também, inconstitucionalidade formal na emenda de iniciativa parlamentar, porquanto trata de matéria de iniciativa privativa do Governador (aumento de remuneração da carreira da Polícia Civil, do seu regime jurídico, do provimento dos seus cargos e das atribuições de Secretaria de Governo), normas de observância obrigatória inscrita nos incisos I, II e IV, do §1º, do art. 71 c/c art. 100, incisos VI e X, da LODF.

6. Como a repartição de competências é pressuposto do federalismo, o desrespeito a esse artigo importa, indubitavelmente, em ofensa à cláusula pétrea da "forma federativa de Estado" (art. 60, §4º, I, da CF c/c art. 70, §3º, da LODF).

7. Constata-se, ainda, a existência de vício de inconstitucionalidade material da ELODF nº 90/2015 por violação às cláusulas pétreas da forma federativa de Estado e da separação de poderes.

8. Há violação, também, ao art.175, § 1o, I e II, da LODF, que reproduz o art. 169, §1o, da CF/88, que busca realizar o valor constitucional da responsabilidade fiscal e, em mais profunda análise, a separação dos poderes (art. 2o e 64, §4o, II, da CF/88).

9. A Emenda à Lei Orgânica nº 90/2015 padece de vícios formais e materiais, violando os artigos 14; 53; 70, §3º; 71, §1º, I, II e IV; 100, VI e X e 175, § 1o, I e II, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

10. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc e erga omnes.[8].

Assim como o auxílio alimentação, instituído pela Lei 8.460 de 17 de setembro de 1992, art. 22, alterado pela Lei 9.527 de 10 de dezembro de 1997.

Art. 22. O Poder Executivo disporá sobre a concessão mensal do auxílio-alimentação por dia trabalhado, aos servidores públicos federais civis ativos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997)[10]. Já para os Policiais Civis do Distrito Federal, a limite para recebimento do referido benefício é determinada pela Constituição Federal, no Art. 7º, inciso XXV[12]

É na legalidade – princípio de que a em lei deve ser obedecida – que o Administrador Público, assim como qualquer indivíduo encontra o fundamento de seus direitos, da legitimidade, bem como da obrigação de cumprir seus deveres. E nesse sentido, não há previsão legal, no ordenamento jurídico brasileiro, de que o Governo do Distrito Federal é legítimo para tratar de remuneração dos Policiais Civis. Esta legitimidade restringe-se ao Governo Federal, dado ao que prevê o inciso XIV, art. 21 da CF/88), cuja competência é indelegável ao Governo do Distrito Federal. “A lei é dura, mas é a lei”.

Ademais, conclui-se, que a PARIDADE dos subsídios dos Policiais Civis do Distrito Federal com os Policiais Federais, não é um desejo daqueles, mas sim, uma imposição do Governo Federal, quando, ao editar a Lei 10.633/2002, vetou dispositivo que autorizava o GDF a tratar de remuneração dos Policiais Civis, isto porque, é a União quem determina o índice de reajuste.

Por: Francisco D´Sousa – Presidente da Agepol

Associação Geral dos Servidores da Polícia Civil do Distrito Federal - AGEPOL.


[2]https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/116602744/apelacao-civel-apc-20120110008100-df-0000199-7920128070018

[8]http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm

[10] http://www.tc.df.gov.br/SINJ/Arquivo.ashx?id_norma_consolidado=27801